2017年9月26日，中國政法大學法治政府研究院和社會科學文獻出版社共同發(fā)布了《法治政府藍皮書：中國法治政府評估報告（2017）》（以下簡稱《報告》）。
法治政府藍皮書：中國法治政府評估報告（2017）
法治政府建設(shè)區(qū)域發(fā)展不平衡的狀況亟待重視
自2013年中國政法大學法治政府研究院啟動中國地方法治政府評估項目至今已有五年�？偨Y(jié)五年的評估情況，地方法治政府水平不斷提升，但是區(qū)域法治發(fā)展不平衡的狀況需要引起高度關(guān)注。
1.地方法治政府建設(shè)的總體水平持續(xù)進步，但仍在低位徘徊
在2014年，被評估城市的平均得分為597.01分，平均得分率為59.7%；在2015年，被評估城市的平均得分為617.36分，平均得分率為61.74%，上升2.04%。2016年被評估城市的平均得分為663.07分，平均得分率為66.31%，較之2015年上升4.57%。2017年被評估城市的平均得分為687.22分，平均得分率為68.72%，較之2016年上升2.41%。被評估城市得分率逐年上升的趨勢非常明顯，但在2017年呈現(xiàn)增速放緩的態(tài)勢。
從各個分數(shù)段的統(tǒng)計情況看，低分城市正在逐漸減少，及格的城市數(shù)量則不斷增多。2014年有46個城市及格，2015年有62個城市及格，2016年有88個城市及格，及格率已經(jīng)達到8成以上。2017年有93個城市達到及格線，7個不及格的城市分別為：拉薩、喀什、綏化、商丘、大同、烏魯木齊和周口。
2.全國出現(xiàn)一批法治政府建設(shè)典范城市
自2014年至今的評估中，排名始終在前二十名的城市有10個，分別是北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、合肥、廈門、長沙、成都。這些城市法治政府建設(shè)的制度體系相對完備，政府決策相對規(guī)范，法律實施效果較好，行政復議和行政訴訟運行良好，在法治政府建設(shè)方面具有典范意義。
3.法治政府建設(shè)落后地區(qū)需要“彎道超車”
自2014年至今的評估中，排名始終在后二十名的城市有6個，分別是拉薩、喀什、綏化、商丘、新鄉(xiāng)、曲靖。在全國法治政府建設(shè)不斷進步的大背景下，部分地區(qū)法治政府建設(shè)相對落后的狀況需要引起高度關(guān)注，避免法治示范地區(qū)和落后地區(qū)之間的差距不斷加大。落后地區(qū)應當積極轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，尋找加快法治發(fā)展的突破口，通過法治環(huán)境的提升進一步優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)“彎道超車”。
4.城市群間差異明顯，珠三角、長三角城市群得分相對較高
隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，以城市群為標志的區(qū)域劃分更為突出。在哈長、京津冀、長三角、珠三角、長江中游、中原、成渝七個國家級城市群或經(jīng)濟區(qū)中，無論是最高分、最低分還是平均分，珠三角區(qū)域和長三角區(qū)域的綜合表現(xiàn)最為優(yōu)異，說明珠三角和長三角城市群法治政府建設(shè)的整體水平略高于其他城市群。哈長城市群和中原城市群的最高分、最低分以及平均分普遍低于其他城市群，尤其是哈長城市群的平均分最低，說明其法治政府建設(shè)水平相對落后。成渝城市群、京津冀城市群和長江中游城市群的最高分、最低分和平均分相對接近，說明其在七個城市群中處于居中水平。
簡政放權(quán)與行政審批制度改革穩(wěn)步推進
——政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置優(yōu)化仍需完善，應急管理能力需要提高
《報告》指出，當前我國地方政府依法履行政府職能的總體情況較好，絕大多數(shù)城市采取了多種措施加強推進政府機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任的法定化，同時在簡政放權(quán)、行政審批制度改革方面也取得較大進展，權(quán)力清單制度運行良好。“依法全面履行政府職能”一級指標上一年度平均得分為76.23分，本年度平均的得分為82.81分，上升幅度較為明顯。
簡政放權(quán)與行政審批制度改革方面取得較大進展。在行政審批事項的取消、下放、承接和公開方面，有77%的城市做到了及時有效公開；20%的城市基本落實了簡政放權(quán)，并公布了取消、下放和保留的行政審批事項。99%的城市公布了政府各部門的權(quán)力清單，并且視情況及時調(diào)整更新，頁面較為簡潔明了。
在線審批網(wǎng)站有較大改進，但在線審批便捷性仍需完善。相較于去年，各地對行政審批在線辦理網(wǎng)站進行了改進：所有被評估城市的政務網(wǎng)站均建設(shè)完畢，絕大部分城市開通了行政審批網(wǎng)上辦事大廳并實現(xiàn)了行政審批在線辦理。值得一提的是，去年本項指標得到0分的7個城市在2017年都有較大進步，不僅優(yōu)化了政務網(wǎng)站，還建立了網(wǎng)上辦事大廳（行政審批在線大廳）。
與此同時，部分被評估城市仍然存在著機構(gòu)臃腫、行政審批事項無專欄、重大安全生產(chǎn)事故多發(fā)、應急管理建設(shè)形式化等問題。
政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置仍需優(yōu)化。從評估整體結(jié)果來看，政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置相對合理的城市占被評估城市的六成左右，但還有近一半的城市政府機構(gòu)數(shù)目過多，機構(gòu)設(shè)置不夠精簡，仍存在著一定的隨意性。
應急管理建設(shè)形式化，重大安全生產(chǎn)事故多發(fā)�！秷蟾妗分赋觯杂幸话胍陨系某鞘袘鳖A案建設(shè)不完備，具體問題包括覆蓋面少，分類不詳細，內(nèi)容不全面等。對上級預案照搬照抄的情況較為常見，使得應急預案的針對性和可操作性都較差。重大安全隱患突出，在評估的100個城市中，有46%的評估城市發(fā)生過一次或兩次較大安全事故，其中北京、廣州、深圳等特大型一線城市的安全風險防范與治理仍面臨較大挑戰(zhàn)。
為此，《報告》建議，各地方政府應當進一步優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置，提高行政審批在線辦理便捷程度，實現(xiàn)行政審批清單的清晰化，加強突發(fā)事件的風險防控與治理。
組織領(lǐng)導仍是法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)
《報告》在對100個城市進行觀測評估后發(fā)現(xiàn)，組織領(lǐng)導仍是法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。各地方政府對法治政府建設(shè)工作在觀念上的重視程度、在工作中的推進力度和在組織上的保障強度還需要進一步加強。
“法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導”指標總分為80分，被評估的100個城市的平均得分僅為47.22分，依然處在及格線以下。其中，得分最高的城市為72分，得分最低的城市為15分，排名前五的城市分別是天津（72分）、南寧（66分）、臨沂（65分）、深圳（63分）、信陽（63分）。
評估結(jié)果顯示，在強化法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導方面，被評估政府取得了一定的成就：首先，未按規(guī)定公布法治政府建設(shè)情況報告的城市數(shù)量減少，從上年度的81個下降到本年度的46個，進步明顯；其次，政府常務會議對法治政府建設(shè)的討論頻次加速增長，今年該項的平均得分率首次突破及格線，達到66.55%，可見法治政府建設(shè)工作被提到了更為優(yōu)先的位置；第三，被評估政府日益重視強化自身法治能力建設(shè)，其中“領(lǐng)導干部的法治思維培養(yǎng)”的平均得分率為86.2%，“政府法律顧問開展工作情況”的平均分得分率為76%，是六個觀測點中得分率最高的兩個，體現(xiàn)了地方政府對強化自身法治能力的重視。
盡管有上述成績，組織領(lǐng)導仍然是法治政府建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，這突出表現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，法治政府建設(shè)情況報告的公布狀況仍然不盡理想，黨政主要負責人作為法治建設(shè)第一責任人的職責亟待落實。如在本次評估中，有3個城市在2017年第一季度后延遲公布上一年度法治政府建設(shè)情況，有43個城市政府未公布上一年度法治政府建設(shè)情況，未按規(guī)定期限公布的政府比例為46%。可見，依然有不少城市的黨政主要負責人在一定程度上欠缺推進法治政府建設(shè)各項工作的意識。
第二，設(shè)置獨立法制機構(gòu)的城市比例在區(qū)縣一級呈現(xiàn)斷崖式下跌。在被評估的100個城市中，有91%的市政府設(shè)置了獨立的政府法制辦，而這些城市下轄的1090個區(qū)縣中僅有236個區(qū)縣政府設(shè)置了獨立的法制機構(gòu)，只占到總數(shù)的21.7%。設(shè)置獨立法制機構(gòu)的比率斷崖下跌，可見政府層級越低，越容易忽略法治政府建設(shè)的組織保障。
第三，政府常務會議關(guān)于法治政府建設(shè)的議題多為對中央要求的部署，缺少針對地方重點難點問題的主動探索。從具體的議題情況看，各地法治政府建設(shè)議題在主題和時機選擇上呈現(xiàn)較大的相似性，多為在黨中央國務院出臺相應文件或者要求后部署開展。有關(guān)常務會議報道的措辭和領(lǐng)導發(fā)言也多是對中央要求的貫徹落實，缺少就本地問題的研究討論，針對性不足。
第四，依法行政工作考核力度仍不足，相關(guān)部門監(jiān)督缺位。2016年，有68個市政府對2016年或2015年的依法行政工作進行了考核，其中，只有4個市政府公布了考核發(fā)現(xiàn)的針對具體單位的問題或向人大、黨委報告了考核情況。部分城市在考核中體現(xiàn)了問題反饋環(huán)節(jié)，但沒有進一步明確具體問題并提出相應對策；少數(shù)城市在公布的考核結(jié)果中指出了各部門普遍存在的問題，但概括略顯籠統(tǒng)，缺少實質(zhì)性評價和建議。
第五，領(lǐng)導干部法治思維培訓在形式上較為單一。整體來看，多數(shù)城市都能達到新《綱要》和指標中對培訓、講座的數(shù)量要求。然而，從具體形式上看，絕大多數(shù)城市都是通過在常務會議上針對具體的某部法律進行學習。學法活動雖然符合學習內(nèi)容和次數(shù)的要求，也在一定程度上增加了領(lǐng)導干部對法律知識的了解，但若要切實提高法律思維，幫助其做到遵法、守法，則還需要豐富培訓的形式、深化培訓的內(nèi)涵。
規(guī)范性文件法治化進程緩慢，問題明顯
作為實施行政管理的重要抓手，行政規(guī)范性文件數(shù)量最多、使用范圍最廣，且具有反復適用性和普遍約束力，對公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生較大影響。對規(guī)范性文件進行有效的監(jiān)督和控制，有助于推進法治政府建設(shè)進程。然而，《報告》在對100個城市觀測評估后發(fā)現(xiàn)，地方政府行政規(guī)范性文件法治化進程緩慢，問題明顯，已經(jīng)成為當前持續(xù)、深入建設(shè)法治政府的一大障礙。
《報告》顯示，“行政規(guī)范性文件制定的制度化和規(guī)范化”這一指標得分率呈現(xiàn)逐年增長趨勢，從2014年度的39.75%上升至86.40%，反映出地方政府對行政規(guī)范性文件制定程序的日漸重視。相比之下，相關(guān)制度的實施情況得分率較低，進步不明顯，如“三統(tǒng)一”制度的實施情況這一指標，2014年得分率僅為32.10%，2017年僅為33.10%，再比如定期清理制度的實施情況這一指標，2014年為60%，2017年為63%。這充分說明確保基礎(chǔ)性程序制度的良好實施應當成為當前乃至今后的重中之重。
目前，國家層面尚未對行政規(guī)范性文件作出明確界定，導致地方政府“各自為政”的現(xiàn)象較為普遍。一方面，行政規(guī)范性文件體量龐大，違法風險高。在各級行政機關(guān)公布的規(guī)范性文件目錄中，很多規(guī)范性文件僅是簡單重申法律法規(guī)規(guī)章，其存在的必要性需要進一步審視；另一方面，地方政府對規(guī)范性文件的制定主體混亂，未直接對公民權(quán)利產(chǎn)生影響的內(nèi)部工作規(guī)則、黨委文件、辦事機構(gòu)（如辦公廳、辦公室）發(fā)布的文件均出現(xiàn)在行政規(guī)范性文件專欄中；此外，行政規(guī)范性文件語言表述不規(guī)范、篇章結(jié)構(gòu)安排邏輯不嚴謹，文件本身質(zhì)量不高，甚至存在違法越權(quán)等現(xiàn)象。
《報告》指出，準確界定行政規(guī)范性文件的內(nèi)涵和外延，是實現(xiàn)規(guī)范性文件法治化的基礎(chǔ)。由中央立法作出頂層設(shè)計是盡快結(jié)束當前地方政府“分而治之”局面的必要之舉。建議參考《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的基本思路，由國務院盡快制定一部能夠?qū)π姓?guī)范性文件進行全方位規(guī)制的行政法規(guī)，具體內(nèi)容應當涵蓋行政規(guī)范性文件的界定、制定條件、制定主體、制定程序以及監(jiān)督與問責等方面。
此外，亦要建立配套的全過程輔助、保障機制,包括建立嚴格的事前審查機制，通過制定條件設(shè)定、立項程序控制以及“成本效益分析”等制度確保制定之必要性；借助互聯(lián)網(wǎng)平臺的大數(shù)據(jù)功能，實現(xiàn)行政規(guī)范性文件全方位公開，可建立以下四個數(shù)據(jù)庫：現(xiàn)行有效的行政規(guī)范性文件目錄庫、行政規(guī)范性文件公開聽取意見及公眾意見采納情況反饋庫、行政規(guī)范性文件備案庫、行政規(guī)范性文件定期清理及結(jié)果公布庫；強化三統(tǒng)一制度，注重備案和定期清理，確保行政規(guī)范性文件的合法性；夯實行政機關(guān)法制機構(gòu)的監(jiān)管職責，實現(xiàn)對各類行政規(guī)范性文件的“一體建設(shè)”和“共同推進”。
行政決策法治化程度有所提高，但依然存在四大突出問題
《報告》對中國100個重要城市年度內(nèi)的法治政府建設(shè)狀況進行了觀測和評估，針對法治政府建設(shè)中各方面存在的主要問題進行了梳理和分析。報告指出,當前我國行政決策存在四大問題，包括合法性審查中借助“外腦”進行審查的比例較低、集體決策的程序欠缺、經(jīng)濟風險評估不被重視、專家公平遴選機制未有效建立。
《報告》指出，本年度被評估城市行政決策的平均得分相較于上一年度有了很大提高，說明行政決策的法治化進程明顯加快。從具體制度來看，重大決策合法性審查制度和重大決策集體決定制度正處于加速建立過程中，重大決策結(jié)果公開情況較好。
但《報告》也指出，我國行政決策依然存在一些突出問題，主要包括：
一是合法性審查中借助“外腦”進行審查的比例較低。在100個被評估的城市中，僅遵義等12個城市在重大決策過程中借助律師等法制機構(gòu)之外的法律顧問進行了合法性審查。
二是集體決策的程序欠缺。大部分城市關(guān)于集體決策的規(guī)定不完整，僅僅列舉了需要集體討論的重大決策的范圍，明確了集體決策的形式，但對集體決策的程序性規(guī)定只有寥寥數(shù)語，缺乏可操作性。
三是經(jīng)濟風險評估不被重視。部分城市的規(guī)定過于片面，大多只強調(diào)社會穩(wěn)定風險評估，很少提及公共安全風險和網(wǎng)絡輿論風險等“新興風險”，對于經(jīng)濟風險等“傳統(tǒng)風險”也未給予足夠重視。
四是專家公平遴選機制未有效建立。在如何公平公正的遴選專家，如何保障專家科學、獨立的發(fā)表意見，如何對專家責任進行有效規(guī)范等方面，大多數(shù)城市均缺乏完善的制度建設(shè)。
對此，《報告》提出，未來要大力借助“外腦”進行合法性審查，建立并完善集體決策程序，增強風險評估的體系性、全面性，建立健全專家公平遴選機制。決策者要堅持合法、科學、民主、公開決策，并落實決策追蹤制度，致力于推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
行政執(zhí)法制度建設(shè)存在“部門短板”，“以罰代管”現(xiàn)象依然存在
《報告》對2017年度我國行政執(zhí)法領(lǐng)域的法治化狀況進行了評估，評估結(jié)果顯示，2017年度“行政執(zhí)法”一級指標的平均得分為69.03分，平均得分率為57.52%。較前兩年有一定程度的提升，但依舊處于及格線以下。
進行縱向?qū)Ρ瓤梢园l(fā)現(xiàn)，與前兩個年度相比，本年度行政執(zhí)法在綜合執(zhí)法改革、落實重大執(zhí)法決定法制審核制度、規(guī)范執(zhí)法主體等方面取得了顯著成果，但同時還存在著下列突出問題：
第一，執(zhí)法體制改革動作遲緩。某些地方政府要求區(qū)縣政府完成食藥品、工商以及質(zhì)監(jiān)部門的整合，但在市一級卻并未推動落實。部分市級綜合執(zhí)法改革“雷聲大雨點小”，未展開實質(zhì)性改革。
第二，執(zhí)法程序制度建設(shè)存在“部門短板”。從執(zhí)法流程、裁量基準、執(zhí)法結(jié)果公示幾項三級指標看，地方政府所屬各部門表現(xiàn)差異較大，幾乎均存在制度建設(shè)相對薄弱的部門，而恰恰是這些部門的表現(xiàn)決定了整座城市的執(zhí)法水平。
第三，執(zhí)法平臺碎片化。在被評估的100個城市中，雖然很多城市根據(jù)部門需要建立起行政執(zhí)法信息或執(zhí)法監(jiān)督平臺，但鮮有城市將其統(tǒng)攝于一個市級平臺之中，存在大量“信息孤島”。
第四，個別部門假托“科技執(zhí)法”名義怠于履責或以罰代管�！秷蟾妗放�，個別城市的執(zhí)法人員在接到違章停車投訴后，以存在街拍系統(tǒng)為由，拒絕現(xiàn)場執(zhí)法，導致違章停車亂象繼續(xù)。
針對上述問題，《報告》提出如下建議：
第一，以點帶面，穩(wěn)步推進綜合執(zhí)法改革，確保機構(gòu)合并與資源整合同步推進。統(tǒng)一的市場監(jiān)管體制只是綜合執(zhí)法體制改革的第一步。未來各級政府要因地制宜選擇機構(gòu)改革路徑。但無論如何，實現(xiàn)機構(gòu)合并與執(zhí)法力量整合同步，才能從根本上解決權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法的問題。
第二，加強對“短板部門”的執(zhí)法過程控制，整體提升政府執(zhí)法水平。相對于公安、工商、稅務、環(huán)境等“執(zhí)法大戶”，民政、教育、水務等執(zhí)法量不大的部門要格外加強行政裁量基準的動態(tài)調(diào)整、細化執(zhí)法流程、落實重大行政執(zhí)法決定法制審核。
第三，正確利用科技手段，助推行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督。面對部門林立、職權(quán)分割的局面，各部門的執(zhí)法數(shù)據(jù)應當匯聚到市級統(tǒng)一的執(zhí)法信息平臺上，實現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督全覆蓋，以便為行政機關(guān)績效考核和執(zhí)紀問責提供依據(jù)。
第四，疏堵結(jié)合，嚴禁以罰代管。針對違法行為不能一罰了之，尤其是類似違章停車等需要執(zhí)法部門恢復客觀秩序的事項。執(zhí)法人員在發(fā)現(xiàn)違法行為時，必須與現(xiàn)場執(zhí)法人員協(xié)同配合，充分了解現(xiàn)場情況，杜絕“辦公室執(zhí)法”。另外，對于初次違法者，可以引入提示、批評教育等柔性執(zhí)法方式，轉(zhuǎn)變“以罰代管”思維。對于日常投訴標示出的“違法行為易發(fā)地段”，應當樹立警示牌或者安排專人現(xiàn)場執(zhí)法，規(guī)范和引導行政相對人自覺守法。
政務公開工作成效持續(xù)提升，但仍需著力加強信息互動共享
《報告》披露，2017年評估中，“政務公開”指標的平均得分為97.98分（該指標總分120分），平均得分率為81.65%。有54個城市高于平均分，46個城市低于平均分，排名前五的城市依次為青島市、珠海市、武漢市、湛江市和北京市。與2016年相比，2017年“政務公開”指標的平均得分率上升了5.12%，高于平均分的城市增加了4個，說明政務公開工作的成效繼續(xù)提升。
通過對2013~2017年這五年評估數(shù)據(jù)的觀察和分析，“政務公開”指標呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢：一是重點領(lǐng)域信息公開的力度日益加大，2014年，“重點領(lǐng)域信息公開”指標的得分率為33.80%，2017年得分率達到96.20%；二是政府信息獲取的效率不斷提升，自2016年起，評估組在“政務公開”指標下新設(shè)“政府信息獲取的效率”觀測點，2016年該指標的得分率為78.60%，2017年得分率為92.50%；三是依申請公開的條件設(shè)置逐漸規(guī)范，2014年，“政府是否不當設(shè)置申請信息條件”指標的得分率為88%，2017年得分率達到97.5%。
但是，《報告》也指出，從2017年評估數(shù)據(jù)來看，我國地方政府在政務公開領(lǐng)域也存在著一些短板：第一，政務公開“有網(wǎng)站、不互動”現(xiàn)象明顯，政府網(wǎng)站的咨詢服務功能不足。第二，政務公開“有數(shù)據(jù)、不共享”問題突出，政府數(shù)據(jù)缺乏有效的整合、共享與更新。第三，政務公開“有信息、不便民”頑疾仍在，依申請公開工作依然存在短板。
《報告》指出，為了有效應對當前政務公開活動中的突出問題，推動政務公開工作向縱深發(fā)展，應當實現(xiàn)從形式上的“有無網(wǎng)站”、“有無數(shù)據(jù)”、“能否申請”到實質(zhì)上的“有無互動”、“能否共享”、“是否便民”的轉(zhuǎn)變，其核心在于提高質(zhì)量、增強實效、加快效率。
第一，實現(xiàn)政務公開的“有網(wǎng)站、強互動”，加強政府網(wǎng)站的咨詢服務功能及其互動性。建立 “百姓服務”、“信息咨詢”、“評論互動”等專門的互動交流平臺或互動性欄目，對互動交流的結(jié)果進行有效運用，定期整理和分析社會公眾的咨詢問題及答復內(nèi)容；在政府網(wǎng)站臨時下線、網(wǎng)站遷移等無法提供咨詢服務功能時，要在本網(wǎng)站和本級政府門戶網(wǎng)站發(fā)布公告，說明情況、告知恢復時間等。
第二，實現(xiàn)政務公開的“有數(shù)據(jù)、又共享”，推動政府數(shù)據(jù)有效整合與利用。要設(shè)置“數(shù)據(jù)發(fā)布”、“數(shù)據(jù)開放”等欄目，建立專門的數(shù)據(jù)開放平臺，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)的整合共享和集約化管理；對發(fā)布或開放的數(shù)據(jù)要科學分類、合理設(shè)置、有序分析；定期更新相關(guān)數(shù)據(jù)信息，確保準確性、權(quán)威性和時效性。
第三，實現(xiàn)政務公開的“有信息、又便民”，促進政府信息依申請公開的合法、規(guī)范與便捷。對負有義務的行政機關(guān)拒不答復和不及時答復的行為進行監(jiān)督和問責；建立健全電子郵件、在線申請等政府信息的申請方式，完善政府信息依申請公開的內(nèi)部處理流程；大力加強對政府信息公開機構(gòu)工作人員的教育和培訓，切實提高其專業(yè)能力和法律素養(yǎng)。
地方政府的監(jiān)督與問責工作逐年改善，但總體水平依然不高
《報告》從“外部監(jiān)督”、“內(nèi)部監(jiān)督”和“問責”三個角度切入，持續(xù)觀察各地政府監(jiān)督與問責的落實情況。分析連續(xù)多年的評估結(jié)果可看出，“監(jiān)督與問責”這一指標的平均得分呈現(xiàn)逐年穩(wěn)步上升的趨勢，但總體水平仍然不高。
《報告》顯示，本年度100個被評估城市在“監(jiān)督與問責”指標上的平均得分為73.448分，相較于2016年的68.02分有明顯進步。在平均分之上的城市有58個，較去年增加5個。排名前五的城市分別是南寧、杭州、成都、廣州、無錫。與前兩年相比，本指標十一項三級指標中，有八項指標的平均得分率有不同程度的提高，反映出各地方政府在“監(jiān)督與問責”方面取得了明顯進步。尤其是評估結(jié)果體現(xiàn)出的層級監(jiān)督加強、透明度提高、審計報告和審計結(jié)果透明度提高等現(xiàn)象，反映出各地方政府在監(jiān)督與問責方面的努力。
《報告》同時指出，盡管總體形勢向好，但“監(jiān)督與問責”指標近幾年來平均得分僅略高于及格線，反映出相關(guān)制度的建立和實施水平仍然不高。其中較為突出的問題包括：人大代表意見和政協(xié)提案辦理情況報告的公開程度不高；行政機關(guān)負責人出庭應訴制度的建立和落實脫節(jié)；內(nèi)部監(jiān)督仍是短板；問責重制度而輕落實。
針對以上問題，《報告》提出如下建議：保障監(jiān)督中的公眾參與，提高監(jiān)督效果的透明度，綜合發(fā)揮各種監(jiān)督渠道和監(jiān)督機制的作用；強化司法監(jiān)督，總結(jié)各地有益經(jīng)驗，解決法院監(jiān)督乏力的問題；注重現(xiàn)代信息手段，確保監(jiān)督渠道暢通便捷、信息流動快速充分，以透明倒逼政府接受監(jiān)督和約束。
信訪加劇矛盾對立，行政復議提升行政行為合法性水平的作用不明顯
《報告》披露，全國100個城市社會矛盾化解制度的建設(shè)得分與去年相比有所下降，2016年該指標平均得分為9.04，2017年僅為6.96分�！秷蟾妗氛J為，其原因在于《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020）》剛剛頒布時，各地方政府對制度創(chuàng)新有較大動力，在諸多領(lǐng)域均進行了創(chuàng)新改革，因此在評估中得分較高。但該指標今年的得分下滑十分明顯，說明制度創(chuàng)新動力的持續(xù)性明顯不足。
黨的十八屆三中全會中提出要建立網(wǎng)上信訪和信訪依法終結(jié)制度，要求將涉法涉訴信訪納入法治化軌道。但評估發(fā)現(xiàn)，絕大部分地方政府僅建立了網(wǎng)上信訪制度，對于訴訪分離、信訪依法終結(jié)等制度推進不力。從近幾年的評估結(jié)果來看，各地政府對于破解信訪難題的主觀意愿并不強烈。
在被評估的100個城市中，2015年發(fā)生群體性事件的城市多達59個，2016年為51個，2017年為41個。雖然數(shù)量逐年下降，但仍有近一半的城市每年都有群體性事件發(fā)生。通過對最近三年的數(shù)據(jù)對比可以發(fā)現(xiàn)，在矛盾解決方面，征用拆遷、勞資糾紛與城管執(zhí)法三個領(lǐng)域出動成批警力解決矛盾的情況最多。《報告》披露，評估團隊從2016年開始對社會矛盾化解渠道的暢通程度進行評估，從收集到的截訪、劫訪事件來看，引起人員傷亡的事件占了很大比例。2016年占到總量的76.47%，2017年占62%。《報告》認為，上述數(shù)據(jù)說明，多數(shù)地方政府不僅未能有效通過信訪機制化解社會矛盾，反而因防范信訪而在一定程度上激化了社會矛盾。
各地行政復議體制改革成效不大。當前各個地方政府所推行的改革措施中很少有創(chuàng)造性突破，絕大部分地方政府都將設(shè)立咨詢式的行政復議委員會作為行政復議體制改革的唯一方向。行政復議體制改革的目標在于發(fā)揮其實質(zhì)糾錯的功能，扭轉(zhuǎn)復議案件量過少的現(xiàn)狀，但很多試點城市的實踐已經(jīng)證明，設(shè)立單純咨詢式的行政復議委員會對于實現(xiàn)這一目標并無太大助益。
《報告》還指出，行政復議工作的公開透明度亟待加強。通過考察各地政府是否公開了行政復議的數(shù)據(jù)以及行政復議典型案件的決定書可以發(fā)現(xiàn)，行政復議工作的透明度較低，2016年該項指標的得分率僅為58.8%，2017年略有下降，為53.2%，處于及格線之下。而透明度不高是導致復議公信力不高的原因之一。
公眾對法治政府建設(shè)的獲得感有待提高
《報告》在對100個城市進行觀測評估后發(fā)現(xiàn)，公眾對法治政府建設(shè)的獲得感仍處于較低水平。有待進一步提高。
評估團隊從政府依法全面履行職能、行政服務、行政執(zhí)法、行政決策、廉潔高效、守法誠信等法治政府建設(shè)的幾個重要方面切入，采用分層抽樣和隨機抽樣相結(jié)合的方式展開調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，100個被評估城市“社會公眾滿意度”指標的平均得分為128.15分，平均得分率為64.07%，較去年的64.80%略有下降，但高于之前的其他三個年份。
被測評的100個城市中尚無得分等級為“優(yōu)”者；僅南充市的得分等級達到“良”；天津、濰坊、無錫、廈門、寧波、杭州、煙臺、淄博、青島、珠海、深圳等13個城市得分等級為“中”；南通、鹽城、臺州、徐州、南京、蘇州、北京、濟寧、上海等63個城市得分等級為“及格”；另有23個城市的得分等級為“不及格”�？傮w來看，分數(shù)處于優(yōu)良和不及格的城市數(shù)量相對較少，分數(shù)處于及格分和中等的城市數(shù)量較多，反映出公眾對于法治政府建設(shè)的滿意度不高，對法治政府建設(shè)成果的獲得感不強。
《報告》指出，五年以來的評估數(shù)據(jù)顯示，在社會公眾滿意度測評的多項指標中，公眾對行政執(zhí)法的滿意度最低，五年來該指標的得分率均不及格。為此，《報告》建議應當進一步落實嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求，倡導陽光執(zhí)法、柔性執(zhí)法、人性化執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法言行，充分考慮執(zhí)法對象的感受，敏銳把握社會心態(tài)和群眾情緒，探索執(zhí)法為民便民利民機制，提升執(zhí)法中群眾的受尊重感。
同時，提高社會公眾滿意度還需要積極落實重大行政決策聽取公眾意見制度�！秷蟾妗凤@示，本年度重大行政決策聽取公眾意見制度主觀滿意度平均得分率僅為59.14%，在主觀滿意度評價中得分倒數(shù)第二，反映出當前重大行政決策中公眾的實質(zhì)參與感不高。
